Qualität in der Jugendhilfe

Wirkungsorientierung ist nicht neu in der Jugendhilfe. So hat unter anderem das Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend von 1995 bis 2001 insgesamt 36 Hefte mit Materialien zur Qualitätssicherung in der Kinder und Jugendhilfe herausgegeben . Der Wirkungsbegriff muss aber immer auch im Kontext sozialpolitischer und rechtlicher Aspekte betrachtet werden. Immer drängender werden die Fragen nach der Qualität der Arbeit und der damit unzertrennlichen (An)Forderung an die Bewertung der Fachlichkeit, der Identifizierung und Behebung arbeitsfeldspezifischer Mängel und der Legitimierung Sozialer Arbeit durch Nachweise von "Wirksamkeit". Einher geht diese Diskussion mit einem zunehmenden Rechtfertigungsdruck der Geldmittelverwendung. Längst haben sich die ökonomischen Rahmenbedingungen in der sozialen Arbeit verändert und betriebswirtschaftliche Denkansätze bestimmen das Handeln in sozialen Einrichtungen.

Ein positives Beispiel für den bundesweiten Einsatz

Das Modellprogramm des Bundesministeriums für Familie, Senioren, Frauen und Jugend mit dem Titel "Wirkungsorientierte Qualifizierung der Hilfen zur Erziehung" hat die seit dem Jahre 1999 ratifizierten gesetzlichen Bestimmungen des §§ 78 ag SGB VIII als Ausgangspunkt gewählt, um einen bundesweiten Denkprozess an elf ausgewählten Standorten in Gang zu setzen. An diesem, von 2006 bis Ende 2008 laufenden Modellprogramm nimmt der Verein für Jugendhilfe teil. Der Schwerpunkt der Erhebungen liegt dabei auf den ambulanten und den teilstationären erzieherischen Hilfen.

Bisherigen Ergebnisse von Untersuchungen über bereits bestehende Leistungs, Entgelt, und Qualitätsentwicklungsvereinbarungen auf der Ebene der Rahmenverträge durch Gottlieb (2003) und Merchel (2004) in einer nordrheinwestfälischen Untersuchung zeigten, dass die gesetzgeberischen Erwartungen "im Hinblick auf Transparenz der Leistungsangebote und Dämpfung der Kosten (…) nicht hinreichend erfüllt" werden. "Insbesondere werden die fachlichen Chancen zugunsten des Leistungsempfängers und im Hinblick auf die Qualitätsentwicklung von den Vereinbarungspartnern bisher kaum erkannt und genutzt." Struzyna (2007)

So ging es den Projektbeteiligten auch konkret um die Entwicklung und den Einsatz wirkungsvoller Steuerungsinstrumente, die im Sinne und zum Zweck effektiver und effizienter Ressourcenaktivierung die Leistungen im Rahmen der Hilfeplanung für den Leistungsempfänger weiter verbessern, um die in der Hilfeplanung vereinbarten Ziele zu erreichen.

Mehr Transparenz für mehr Qualität und Erfolg

Für den Leistungsträger aber auch den Leistungsempfänger soll die Transparenz der Leistungserbringung gesteigert und die Erkennbarkeit der Wirkung der Hilfe und der Zielerreichung deutlicher werden. Insofern wurden die entwickelten Instrumente auch in eine verbindliche LEQV (Leistungs, Entgelt und Qualitätsentwicklungsvereinbarung) eingearbeitet, die seit 2004 eine verbindliche Rechtsgrundlage für die Arbeit in den Familien und Jugendhilfeverbünden darstellt (§§ 77, 78 a ff. SGB VIII). Nicht zu letzt geht es für die Leistungserbringer und den Leistungsträger ja auch darum, gemeinsam den Begriff "Qualität" inhaltlich zu füllen und geeignete Messinstrumente zu entwickeln.

Eckpunkte der Wirkungsorientierten Jugendhilfe am Modellstandort Böblingen

Böblingen hat nun mit der Einführung einer ergebnisorientierten Ausgestaltung der Entgeltvereinbarung Neuland betreten und befindet sich seit dem 01.04.2007 im "Echtbetrieb". Am Standort Böblingen gelang es, das Bundesmodellprojekt an die seit 2004 bestehende Struktur der Familien und Jugendhilfeverbünde anzukoppeln.

Die Bedeutung und Tragweite für die teilnehmenden freien Träger und das Kreisjugendamt, die mit der Teilnahme an dem Bundesmodellprojekt im Landkreis Böblingen in den Ebenen

  • Verbesserung der Hilfeplanung als dem zentralen Steuerungselement im Einzelfall und Evaluation des Erfolgs in jedem Hilfeverlauf
  • Qualitätsentwicklung und Qualitätssicherung im Sinne eines kooperativen Qualitätsmanagements zwischen Jugendamt und Trägern der HzE, insbesondere mit dem Instrument der Qualitätsentwicklungsbegehungen
  • Einführung eines Bonussystems zur Gratifizierung erfolgreicher Hilfeverläufe und Mitwirkung an kooperativer Qualitätsentwicklung
  • verbunden ist, soll nun erläutert werden.

Verbesserung der Hilfeplanung

Die Hilfeplanung ist das zentrale Steuerungsinstrument in den Einzelfällen. Ihr kommt somit im Hilfeprozess eine besondere Bedeutung zu. Wenn nun, so die Ausgangsüberlegung, Wirkung gemessen werden soll, geht das nicht ohne die Verknüpfung von Hilfeplanung und Messung der Ergebnisqualität. Wohl wissend, dass Hilfeverläufe häufig durch externe Faktoren bestimmt werden und immer Koproduktionen sind. Dies führt zu unerwünschten aber manchmal auch erwünschten Nebenwirkungen, die schwerlich zu kontrollieren aber dem Hilfeprozess inhärent sind. Dennoch ist mit der Hilfe immer auch eine intendierte Wirkung verbunden, die es regelmäßig zu überprüfen und zu messen gilt. So stellt sich also die Frage, was Wirkung ist, wie sie gemessen werden kann, wie sie belohnt werden kann aber auch, wie sie im Rahmen des Projektes in den Verträgen zur Leistungs, Entgelt und Qualitätsentwicklungsvereinbarung "wirkungsorientiert" gestaltet werden kann.

Die Hilfeleistung als solche wird verstanden als Koproduktion von Leistungsempfänger, Leistungserbringer und Leistungsträger. Deshalb wurde die Systematik der bisherigen Hilfeplanung überarbeitet und die damit verbundenen Schlüsselprozesse (Einleitung der Hilfe, Durchführung der Hilfe und Beendigung der Hilfe) angepasst. Im Ergebnis liegt nun ein trägerübergreifendes, einheitliches Dokumentationssystem der Hilfen bei den beteiligten vier freien Trägern und dem öffentlichen Träger mit der Option der Ausdehnung dieser Praxis auf weitere freie Träger vor.

Die Neuerungen im Hilfeplanungsprozess beziehen sich vor allem auf die folgenden wesentlichen inhaltlichen Punkte:

 

  • Deutlich stärkere Beteiligung der Adressatinnen und Adressaten während des gesamten Hilfeverlaufs
  • Verbindliche Zielvereinbarungen zu Beginn der Hilfe, die gemeinsam von allen Beteiligten getroffen werden
  • Multiperspektivische Einschätzungen zum Grad der Zielerreichung zum Zeitpunkt der Beendigung der Hilfe
  • AdressatInnenbefragung am Hilfeende, die Arbeit des öffentlichen und der freien Träger betreffend
  • Evaluation aller Hilfeverläufe in puncto Zielerreichung und anhand der Ergebnisse der AdressatInnenbefragung
  • Verknüpfung dieser Ergebnisse mit Leistungsentgelten
  • Einheitliche Dokumente, die allen MitarbeiterInnen beim öffentlichen und den freien Trägern bekannt sind"

Es ist nun eine deutlich transparentere Hilfeplangestaltung möglich, vor allem bezogen auf die Leistungsempfänger. Auch zu zeitlichen Abläufen und der Gestaltung von Schnittstellen wurden zwischen den Vertragspartnern konkrete Absprachen getroffen . Erarbeitet werden soll noch ein Manual, in dem die "Philosophie" der Weiterentwicklung deutlich wird, welches vor allem aber den Fachkräften des öffentlichen und der freien Träger wichtige Hinweise und Erleichterungen in der konkreten Anwendung bietet (z.B. durch Leitfragen zu den einzelnen Kapiteln). In Bearbeitung befinden sich derzeit die Bögen zur AdressatInnenbefragung, die in verschiedene Sprachen übersetzt werden.

Evaluierung

An dieser Stelle ist es wichtig, die Begriffe "Evaluation" und "Evaluationsinstrumente" aus unserer Sicht kurz zu behandeln. Der Begriff der Evaluation wird je nach Sichtweise auf den Untersuchungsgegenstand sehr unterschiedlich definiert. Die von uns entwickelten Evaluationsinstrumente beziehen sich, wie bereits oben erwähnt, auf eine Form der Abfrage der "Kundenzufriedenheit" und auf die Bewertung der Zielerreichung im Rahmen der Hilfeplanung. Darüber hinaus liefern die Ergebnisse der QEB entsprechende Daten. Gemessen an den von der Gesellschaft für Evaluation (DeGEval) beschriebenen "Standards für Evaluation" bezogen auch die Bereiche Nützlichkeit, Durchführbarkeit, Fairness und Genauigkeit weist unserer Form der Evaluation durchaus Schwächen in den Items zur Genauigkeit auf, wenn es um die "Produktion" valider Daten geht, kann aber durchaus den Items zu den voran benannten Oberpunkten standhalten.

Qualitätsentwicklung, Qualitätssicherung, Qualitätsentwicklungsbegehungen

Die Qualitätsentwicklung aber auch die Qualitätssicherung ist in der bestehenden Leistungs-, Entgelt- und Qualitätsentwicklungsvereinbarung ein eigenständiger Punkt unter den die Struktur, Prozess als auch die Ergebnisqualität gehören. Der in Gang gesetzte Qualitätsdialog, sowohl beim öffentlichen Träger als auch bei den freien Trägern soll die Aspekte der Struktur, Prozess und Ergebnisqualität analysieren, beleuchten und Entwicklungen in Gang setzen. Somit ergibt sich, unabhängig von der Weiterführung der Vereinbarungen des Modellprojekts, ein Kreislauf der ständigen Ergebniskontrolle und daraus resultierender Bearbeitungen. Dies gilt nicht nur für den Prozess der Hilfeplanung, sondern auch für die Qualitätsentwicklungsbegehungen, die sich ebenfalls in diesem Kreislauf der ständigen Überprüfung befinden.

Neben der Evaluation der Einzelfälle und ihrer aggregierten Auswertung stellen diese Qualitätsentwicklungsbegehungen ein zentrales Element dar, mit dem die Qualität der Jugendhilfe im Landkreis Böblingen verbessert werden soll.

Die Teilnahme an diesem Prozess wird den freien Trägern mit einem Bonus vergütet. Die dabei entdeckten und identifizierbaren Entwicklungsaufgaben beim freien als auch beim öffentlichen Träger sind jeweils zu bearbeiten und werden in der Folgebegehung erneut einer Bewertung unterzogen. Hierdurch wird die Grundlage für eine ständige Qualitätsentwicklung in den Außenstellen des Jugendamtes wie auch bei den freien Trägern befördert und gefordert. Es entsteht der beschriebene Kreislauf. Folgende Grafik soll dies verdeutlichen:

Ablauf der Qualitätsentwicklungsbegehungen

An den QEB nehmen alle vier Außenstellen des Kreisjugendamtes, die Jugendgerichtshilfe und die vier am Modellprogramm beteiligten freien Träger teil. Leitung und Mitarbeiter werden getrennt befragt, die Ergebnisse werden in der Steuerungsgruppe analysiert und diskutiert und im Jugendhilfeausschuss vorgestellt. Die Teilnehmer der begangenen Institution sind je eine Leitungskraft und zwei Mitarbeiter/Mitarbeiterinnen der Basis bei getrennter Befragung von Leitungskraft und Basis. Das Begehungsteam ist ein Tandem aus je einem/er leitenden Mitarbeiter/in des öffentlichen und eines freien Trägers. Die Überprüfung der Qualität der begangenen Einrichtungen erfolgt anhand vereinbarter Standards mittels strukturierter Interviews. Die Leitfäden für diese Interviews werden in trägerübergreifenden AG’s entwickelt und konsensual verabschiedet. Die erste Begehungsrunde, vereinbart für das 4. Quartal 2007, hatte als Themenschwerpunkt die Umsetzung der mit dem Modellprogramm zusammenhängenden Veränderungen, insbesondere die Einführung und Anwendung der neu entwickelten Instrumente, vor allem der weiterentwickelten Hilfeplanung. In der kommenden neuen Runde der QEB´s werden neben einem Block von Strukturfragen (wie bereits in der ersten Runde der QEB) nun sozialräumliche Aspekte in den Blick genommen. Die Ergebnisse bilden die Grundlage für den weiteren Qualitätsdialog.

Der Erfolg von Modellen zeigt sich in der Praxis

"BestpracticeModelle" sollen identifiziert werden, mit dem Ziel sie auf andere Stellen zu übertragen. Der kritische, aber auch konstruktive Dialog soll Benchmarkingprozesse innerhalb der Institution (Außenstellen des Jugendamtes) bzw. bei den freien Trägern untereinander befördern. Als besonderer Wirkfaktor werden die gegenseitigen Befragungen, vor allem aber die Diskussion der Ergebnisse erachtet".

Die Überprüfung der Qualitätsdimensionen soll im Sinne einer lernenden Institution geschehen, so dass der jeweilige Partner, bzw. die jeweilige Institution ihre organisatorischen Abläufe weiterentwickeln kann. Die im Rahmen der QEB aufgedeckten "Entwicklungsaufgaben" sollen zu einer Aufarbeitung defizitärer Aspekte führen, vor allem aber dem individuellen (institutionsbezogen) als auch kollektiven (Gesamtorganisation / Modellprogrammpartner) Lernen dienen. Dieser Prozess wird von einem externen Beratungsinstitut begeleitet und betreut.

Es ist uns wichtig, den Informationsfluss in beide Richtungen, von der Leitung zu den Mitarbeitern und von den Mitarbeitern zur Leitung zu transportieren und dies durch geeignete Organisationsstrukturen zu gewährleisten.

Grenzen des Modells

Abschließend ist zu bemerken, dass das vorgestellte Modell Grenzen aufweist. Diese Grenzen bestehen darin, dass derzeit keine dezidierte Auswertung der Fälle geschieht, die eine schlechte Bewertung erhalten. Ein weiterer Punkt betrifft die Nachhaltigkeit. Es fehlt an einem Instrument und zeitlichen Kapazitäten für Folgeevaluationen. Diese wären wichtig, um die erreichten Ergebnisse absichern und die Nachhaltigkeit besser einschätzen zu können.

Bei den Ausarbeitungen war stets der Blick auf das Machbare gerichtet unter Berücksichtigung der durch die zeitlichen äußeren Rahmenbedingungen vorgegebenen eingeschränkten Möglichkeiten. Dennoch war es und ist es uns wichtig diesen Prozess unter der Partizipation der Fachkräfte weiter zu entwickeln und die Partizipation der Klientel groß zu schreiben. Eine Forderung, der das "Forum Erziehungshilfen" mit dem Heft 04/2008 eine ganze Ausgabe gewidmet hat.

Eine ganz klare Grenze diese Modells ist: Es werden keine Fragen beantwortet, die die Projektbeteiligten sich nicht zuvor selbst gestellt haben.


Qualitätsentwicklung

Jörg Pauly

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